پایان بودجه‌ریزی برای «خرج‌کرد»؛ استان‌ها با «نتیجه» ارزیابی می‌شوند
دستیابی به توسعه متوازن استانی صرفاً با افزایش منابع یا واگذاری صوری اختیارات امکان‌پذیر نیست.
نشست علمی ـ تخصصی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری با عنوان «نوین‌سازی نظام درآمد-هزینه استان‌ها با رویکرد مدیریت و برنامه‌ریزی (RBM+)» از سلسله نشست‌های «سیاست‌گذاری عمومی و توسعه برای ایران مانا» برگزار شد.
افزایش سهم بودجه عمرانی حاشیه شهر مشهد از 15 به 48 درصد
در این نشست، امیدعلی پارسا؛ رئیس امور برنامه و بودجه استان‌های سازمان برنامه و بودجه کشور، به‌عنوان دبیر علمی نشست و توحید شیریزاد حاجی‌بابا؛ رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان البرز، جواد شاکر آرانی؛ رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان قم و ابراهیم پازکی‌نژاد؛ کارشناس امور برنامه و بودجه استان‌ها سازمان برنامه و بودجه کشور، به‌عنوان سخنرانان نشست، رویکردها وابعاد نهادی، مالی، اجرایی و استانی نظام نوین درآمد-هزینه استان‌ها را بررسی کردند.
در ابتدای نشست امیدعلی پارسا؛ رئیس امور برنامه و بودجه استان‌های سازمان برنامه و بودجه کشور و دبیر علمی نشست، با اشاره به تجربه چند برنامه توسعه در زمینه نظام درآمد-هزینه استانی، تأکید کرد که یکی از مسائل اساسی در این حوزه، نبود سازوکاری است که به‌صورت واقعی و تضمین‌شده، بازیگران استانی را به سمت ارائه بهترین عملکرد سوق دهد. به گفته وی، صرف واگذاری بخشی از اختیار یا تعیین تکالیف درآمدی نمی‌تواند رفتار دستگاه‌ها را تغییر دهد، مگر آنکه قواعد بازی به‌گونه‌ای طراحی شوند که منافع عوامل اجرایی، مدیران و استان‌ها با اهداف مورد انتظار نظام برنامه‌ریزی همسو شود.
وی با تبیین مفهوم سازوکارهای انگیزه‌سازگار اظهار کرد: در چنین نظامی باید قواعد، مشوق‌ها و سازوکارهای پاسخگویی به‌گونه‌ای تعریف و تضمین شوند که ارائه بهترین عملکرد به انتخاب منطقی بازیگران تبدیل شود. از این منظر، مسئله صرفاً افزایش انگیزه نیست، بلکه ایجاد ساختاری است که در آن کم‌اظهاری ظرفیت‌های درآمدی، انتقال مسئولیت یا اتکا به چانه‌زنی برای کسب منابع بیشتر، نسبت به عملکرد واقعی مزیت ایجاد نکند.
امیدعلی پارسا در ادامه، حرکت از بودجه‌ریزی مبتنی بر ورودی و فعالیت به سمت مدیریت مبتنی بر نتایج را از اجزای اصلی این تحول دانست و توضیح داد که در رویکرد RBM+، برنامه و بودجه باید به تغییرات و نتایج مورد انتظار متصل شوند و سازوکار انگیزشی نیز در تمام این زنجیره حضور داشته باشد. بر این اساس، دستگاه یا استان صرفاً به‌دلیل انجام فعالیت یا هزینه‌کرد منابع ارزیابی نمی‌شود، بلکه باید مشخص شود اقدامات آن، چه تغییر قابل سنجشی ایجاد کرده است.
وی یکی دیگر از ارکان نظام جدید را حرکت به سمت «حکمرانی اداری دو سطحی ملی ـ استانی» عنوان کرد؛ نظامی که در آن سیاست‌گذاری کلان، استانداردگذاری و نظارت عالیه در سطح ملی باقی می‌ماند، اما امور اجرایی و مسائل دارای ماهیت محلی تا پایین‌ترین سطح کارآمد واگذار می‌شوند. به اعتقاد وی، واگذاری زمانی معنا پیدا می‌کند که اختیار، مسئولیت، پاسخگویی و منابع به‌صورت هم‌زمان منتقل شوند و دستگاه‌های ملی نیز به‌جای ورود مستمر به امور خرد اجرایی، بر مأموریت‌های کلان و راهبردی خود متمرکز شوند.
امیدعلی پارسا همچنین با اشاره به برنامه‌ریزی‌های انجام‌شده برای بخشنامه و لایحه بودجه سال 1406 گفت که هدف، حرکت به سمت اجرای واقعی نظام نوین درآمد-هزینه استان‌ها و ایجاد رابطه‌ای روشن و تضمین‌شده میان ظرفیت درآمدی، عملکرد استان و اعتبارات در اختیار آن است. وی تأکید کرد که استان باید از پیش بداند چه رابطه‌ای میان درآمد قابل تحقق و میزان منابع و اعتبارات آن برقرار خواهد بود تا انگیزه لازم برای استفاده حداکثری از ظرفیت‌های واقعی شکل گیرد.
در ادامه، ابراهیم پازکی‌نژاد؛ کارشناس امور برنامه و بودجه استان‌ها سازمان برنامه و بودجه کشور، با ارائه چارچوب طراحی و استقرار نظام نوین درآمد-هزینه استان‌ها، به آسیب‌شناسی نظام موجود پرداخت. وی از جمله مهم‌ترین مسائل این نظام را ضعف و عدم تقارن داده‌ها و اطلاعات استانی، درهم‌تنیدگی وظایف ملی و استانی، تناسب ناکافی میان اختیار و مسئولیت، قواعد بودجه‌ای قابل تفسیر، ضعف پاسخگویی و استمرار تمرکزگرایی در دستگاه‌های ملی دانست.
وی با اشاره به اینکه برنامه‌ریزی توسعه‌ای در برخی موارد به سمت تعیین مجموعه‌ای گسترده از اهداف هم‌زمان و دشوار حرکت کرده است، بر ضرورت عبور از برنامه‌های غیرقابل تحقق و تمرکز بر مسائل اولویت‌دار تأکید کرد. به گفته وی، نظام جدید باید به‌جای تلاش برای حل هم‌زمان همه مسائل، امکان شناسایی مسئله، تعیین مسئول مشخص، تخصیص منابع متناسب و سنجش نتیجه را فراهم کند.
ابراهیم پازکی‌نژاد در تشریح ساختار آیین‌نامه، توضیح داد که نظام پیشنهادی بر حرکت به سمت حکمرانی دو سطحی ملی و استانی، استقرار مدیریت مبتنی بر نتایج و سازوکارهای انگیزه‌سازگار، تقویت توازن در توزیع منابع و امکانات و افزایش پایدار منابع مالی استان‌ها استوار است. یکی از اجزای این چارچوب نیز بازگشت بخشی از درآمدهای مازاد و ایجاد رابطه‌ای مشخص میان عملکرد درآمدی استان و منابع در اختیار آن است؛ به‌گونه‌ای که توسعه متوازن و کاهش نابرابری میان استان‌ها هم‌زمان مورد توجه قرار گیرد.
وی در ادامه به مراحل تفکیک وظایف اشاره کرد و گفت: در این فرایند ابتدا وظایف و تکالیف قانونی دستگاه‌ها شناسایی و سپس ابعاد سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت آنها تفکیک می‌شود تا براساس معیارهای مشخص تعیین شود هر بخش باید در سطح ملی باقی بماند یا قابلیت انتقال به سطح استانی را دارد. اصل اساسی در این فرایند، واگذاری هم‌زمان وظیفه، اختیار، مسئولیت، پاسخگویی و منابع کافی و جایگزینی قواعد شفاف و سخت با ضوابط قابل تفسیر است.
ابراهیم پازکی‌نژاد همچنین توضیح داد که در مواد مختلف آیین‌نامه، تفکیک عملیات و اعتبارات ملی و استانی، پیوند نظام‌مند و تضمین‌شده میان درآمد و اعتبار استان‌ها و تدوین برنامه‌های توسعه استان و شهرستان با رویکرد مدیریت مبتنی بر نتایج مورد توجه قرار گرفته است. از نگاه وی، این چارچوب باید امکان گذار از واگذاری‌های شکلی به تمرکززدایی واقعی و پاسخگو را فراهم کند.
در بخش دیگری از نشست، توحید شیریزاد حاجی‌بابا؛ رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان البرز، با تمرکز بر تجربه اجرایی استان البرز اظهار کرد که بخش مهمی از ساختار کنونی اداره کشور هنوز بیش از آنکه مصداق تمرکززدایی باشد، نوعی «عدم تراکم» در یک نظام متمرکز است. وی تأکید کرد که سازمان‌های استانی باید بتوانند از سطح توزیع اعتبار و اجرای دستورات فراتر رفته و در جایگاه واقعی برنامه‌ریزی، حل مسئله و پاسخگویی نسبت به نتایج قرار گیرند.
وی با تشریح تجربه شناسایی مسائل اولویت‌دار در استان البرز گفت: در این فرایند ابتدا مجموعه مسائل استان بررسی و سپس موضوعاتی انتخاب شدند که علاوه بر اهمیت و گستره اثرگذاری، امکان مداخله و اعمال اختیار در سطح استان درباره آنها وجود داشته باشد. از جمله موضوعات منتخب، مسائل رفتاری و پرورشی دانش‌آموزان، چالش ارائه خدمات بهداشتی در مناطق پرجمعیت و تأمین پایدار آب صنایع مستقر در شهرک صنعتی اشتهارد بود.
توحید شیریزاد حاجی‌بابا با تمرکز بر مسئله دانش‌آموزان توضیح داد که در نگاه اولیه ممکن است کمبود فضای آموزشی به‌عنوان مسئله اصلی تلقی شود، اما تحلیل عمیق‌تر نشان می‌دهد که موضوع صرفاً به ساخت مدرسه یا توسعه کالبدی محدود نیست. افت تحصیلی، تاب‌آوری اجتماعی، مهارت‌آموزی، مسائل خانوادگی، کیفیت فعالیت‌های پرورشی، دسترسی به خدمات مشاوره‌ای و نقش دستگاه‌های متعدد، همگی در شکل‌گیری نتیجه نهایی مؤثر هستند. از این رو، برنامه‌ریزی باید از پاسخ‌های ساده و پروژه‌محور عبور کند و به تحلیل علل ریشه‌ای و طراحی «زنجیره نتایج» برسد.
وی افزود: در رویکرد مبتنی بر نتایج، ابتدا باید مشخص شود تغییر نهایی مورد انتظار چیست و سپس رفتارها، عملکردها، انگیزه‌ها، فعالیت‌ها، ظرفیت‌ها و منابع مورد نیاز برای رسیدن به آن نتیجه شناسایی شوند. در نمونه مورد بررسی استان البرز، کاهش آسیب و بزهکاری، افزایش تاب‌آوری اجتماعی، کاهش افت تحصیلی و ارتقای مهارت‌های زندگی دانش‌آموزان به‌عنوان بخش‌هایی از نتایج مورد انتظار در نظر گرفته شدند و نقش خانواده، مدرسه، آموزش و پرورش، نهادهای اجتماعی، شهرداری و دیگر بازیگران در تحقق این نتایج مورد بررسی قرار گرفت.
در ادامه نشست، جواد شاکر آرانی؛ رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان قم، با ارائه تجربه این استان بر ضرورت انتخاب مسائلی تأکید کرد که علاوه بر اهمیت توسعه‌ای، امکان اثرگذاری واقعی مدیریت استانی بر آنها وجود داشته باشد. وی توضیح داد که در استان قم موضوعاتی همچون فرونشست و پدیده گردوغبار در زمره مسائل اولویت‌دار قرار گرفته‌اند و تلاش شده است به‌جای انتظار برای مداخله کامل سطح ملی، ظرفیت‌های موجود دستگاه‌های استانی و مشارکت سایر ذی‌نفعان فعال شود.
جواد شاکر آرانی با اشاره به تجربه اقدامات مرتبط با کنترل گردوغبار اظهار کرد: هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی برای تأمین آب مورد نیاز، استفاده از ظرفیت‌های موجود و جلب مشارکت بخش‌های غیردولتی نشان داده است که بخشی از مسائل را می‌توان با تغییر شیوه هماهنگی و استفاده از ظرفیت‌های موجود پیش برد. وی مشارکت مردم و نهادهای محلی را نیز یکی از ظرفیت‌های مهم برای حل مسائل دانست و تأکید کرد که مسئله‌محوری زمانی نتیجه‌بخش خواهد بود که دستگاه‌ها بر سر تعریف مسئله به تفاهم برسند و هر یک نقش خود را در مسیر رسیدن به نتیجه مشخص کنند.
از مجموع مباحث این نشست می‌توان نتیجه گرفت که نوین‌سازی نظام درآمد-هزینه استان‌ها بیش از آنکه صرفاً تغییر در شیوه توزیع اعتبارات باشد، به بازطراحی مناسبات میان دولت ملی و مدیریت استانی مربوط است. تفکیک روشن وظایف، واگذاری هم‌زمان اختیار و مسئولیت، ایجاد نظام اطلاعاتی قابل اتکا، تعریف نتایج قابل سنجش، طراحی سازوکارهای انگیزه‌سازگار و اتصال منابع به عملکرد، اجزای یک تحول به‌هم‌پیوسته‌اند که هدف آن افزایش پاسخگویی، استفاده مؤثرتر از ظرفیت‌های استانی و حرکت به سمت توسعه متوازن است.
همچنین در جمع‌بندی نشست تأکید شد که معیار موفقیت RBM+ نباید تعداد اقدامات، جلسات، پروژه‌ها یا حجم فعالیت‌های انجام‌شده باشد؛ بلکه هر مدیر و دستگاه باید از ابتدا مشخص کند چه تغییری را متعهد می‌شود ایجاد کند و در پایان نیز میزان موفقیت یا عدم موفقیت او براساس همان تغییرات قابل سنجش ارزیابی شود. همچنین تصریح شد که این رویکرد صرفاً یک بحث نظری نیست و آیین‌نامه اجرایی مرتبط با آن در چارچوب بند «ب» ماده 17 قانون برنامه هفتم پیشرفت به تصویب دولت رسیده و وارد مرحله اجرا و ظرفیت‌سازی شده است.
